理论研究
绿色理念下政府推行普遍法律顾问制度律师的机遇与挑战
谢 虹/文  发布时间:2016/12/10 14:14:36  浏览数:14990

摘要:绿色发展理念以正确处理经济社会发展与环境?;さ墓叵滴诵?,经济发展要有?;せ肪车那罢靶?,环境?;ひ嗖豢墒シ⒄咕玫奈袷敌??;肪匙试戳煊蚍缦胀瓜?,地方各级人民政府环境质量责任加重,环境行政执法工作法律风险防控难度增加,推行普遍法律顾问制度已势在必行。未来,地方政府及环境?;ぶ鞴懿棵殴郝蜃ㄒ祷?、精细化的法律服务的需求增加,并有望成为律师重要的客户。但是律师参与环境资源领域立法、行政决策、司法等方面的渠道不宽、深度不够、动力不足,尚未真正发挥作用。律师如何把握机遇迎接挑战,在环境资源法律服务蓝海领域抢占先机亟待破解。

   关键词:绿色发展;普遍法律顾问制度;环境资源法律服务

   党的十八届三中全会提出,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。普遍建立法律顾问制度成为全会决定作出的重点工作部署,是推进法治中国建设的重要举措,也是全面实现社会依法治理,维护经济社会持续健康发展的有效途径。党的十八届五中全会将绿色发展作为五大发展理念之一,为我国经济社会的可持续发展提供了指导思想,在大力推进生态文明建设新时期,提供专业化、精细化的环境资源法律服务对于中国律师而言,既是机遇亦是挑战。

  一、政府及环境?;ぶ鞴懿棵牌毡榻⒎晒宋手贫鹊谋匾?/span>

  为了贯彻落实党的十八届三中、四中全会的精神,建立健全政府法律顾问体系,充分发挥政府法律顾问作用,四川省、黑龙江省、贵州省、温州市等人民政府相继出台了《关于推进政府法律顾问工作的意见》,要求实现省、市(州)、县(市、区)、乡(镇)四级人民政府全部建立法律顾问制度,部分地区要求主要执法机关设立法律顾问室。

  2015年1月1日施行的《环境?;しā访魅饭娑ǖ胤礁骷度嗣裾幕肪持柿吭鹑?,为了保证责任落到实处,该法还规定了环境?;つ勘暝鹑沃?、考核评价制度和向人大报告等制度,赋予环境?;ぶ鞴懿棵盼械幕肪臣嗖旎瓜碛邢殖〖觳槿?,环境?;ぶ鞴懿棵畔碛胁榉?、扣押的行政强制权,此外,为了提高违法成本,该法还在法律责任部分规定了按日计罚制度。被称为“史上最严”的《环境?;しā犯秤杌肪潮;ば姓鞴懿棵鸥喔蟮闹叭?,但这是否就意味着职能的同步提升呢?笔者认为,“史上最严”的环境?;しǘ杂诨肪潮;ば姓鞴懿棵哦云涫狄惨馕蹲拧笆飞献钅选?,难在依法行政,难在有效实施,难在独法难行。

《环境?;しā返谑豕娑ǎ合丶兑陨系胤饺嗣裾肪潮;ぶ鞴懿棵?,对本行政区域环境?;すぷ魇凳┩骋患喽焦芾?。长期以来,在环境资源的行政管理方面,以自上而下的单向的、封闭的“命令—控制”为基本特征的政府行政管制模式始终居于主导地位。然而,应对具有高科技技术背景、复合性和公害性等特点的环境问题,行政部门之间职责分割、信息不畅、效能不高的现状,早已使原有的行政管制模式暴露出诸多缺陷和不足。地方各级人民政府环境?;ぶ鞴懿棵旁诼男蟹ǘㄖ霸鸬耐?,环境法律风险亦有增无减。避免和减少环境法律风险需要认识到环境问题存在的非线性、不确定性和偶然性等方面的特征。在一个非线性的复杂的现实中,线性思维是危险的。[1]

2014年11月,国务院办公厅发布《关于加强环境监管执法的通知》国办发〔2014〕56号文件,通知要求市、县两级环境?;げ棵懦械H粘;肪臣喙苤捶ㄔ鹑?,加大现场检查、随机抽查力度?;菩小把艄庵捶ā?,严格规范和约束执法行为强化地方政府领导责任。实施生态环境损害责任终身追究,建立倒查机制,对发生重特大突发环境事件,任期内环境质量明显恶化,不顾生态环境盲目决策、造成严重后果,利用职权干预、阻碍环境监管执法的,依法依纪追究有关领导和责任人的责任。

显而易见,政府环境质量责任加大,要求环境?;ぶ鞴懿棵挪唤觥熬霾哂谖粗小?,还要做到监管执法工作严格依法而行。与此同时,基层环保部门执法力量薄弱、执法装备有限、人员编制紧缺、法律程序意识不强也是不争的事实,大部分从事一线执法工作的人员都不具备法律专业学科背景,在实务工作中往往忽视程序性规定、执法不严谨、法律适用主观随意性大,难以做到尽职免责。相对而言,律师的专业化、市场化和社会化程度较高,具有一定的外部优势,对于环境?;ぶ鞴懿棵哦?,普遍建立法律顾问制度,充分发挥法律顾问的参谋助手作用,加大法律风险防控力度,切实为经济社会的持续健康发展保驾护航已势在必行。

二、环境?;ぶ鞴懿棵沤⑵毡榉晒宋手贫鹊募傅闼伎?/span>

  面对依法行政、“阳光执法”,严格规范执法行为的高压态势,部分省级人民政府环境?;ぶ鞴懿棵畔嗉坛鎏恕赌甓热』肪撤ㄖ普吖ぷ饕愕耐ㄖ?,通知要求依法推进政府职能转变,制定实施环保部门权力清单、责任清单、负面清单。加强法律顾问制度建设,积极推动环境?;ぶ鞴懿棵牌盖敕晒宋?,充分发挥法律顾问的参谋作用;探索建立法律顾问参与重大行政决策、重大行政案件法律论证、听证案件评查审议等工作机制。政府普遍建立法律顾问制度对于律师服务行业而言,意味着机遇,尤其对于环境资源法律服务,更预示着即将迎来崭新的春天??墒?,热话题下更需要冷思考,如何建立普遍法律顾问制度才能深入地推进法治政府的进程,笔者对此提出如下粗浅的建议:

   1、先试点建立再普遍推行,建立良性的法律顾问选聘机制

   就区域而言,由于各地环境监管执法主体、执法人员、执法条件和能力参差不齐,短期之内难以普遍建立法律顾问制度,可以先试先行。省级人民政府环境?;ぶ鞴懿棵怕氏冉⒎晒宋手贫?,从中探索行之有效的做法或有益经验为地、州、市人民政府环境?;ぶ鞴懿棵盘峁┙杓?。首先,省级环保行政部门决策层需要转换观念,牢固树立法治思维依法行政的思想,选聘的法律顾问要能真正发挥作用,协助行政部门切实解决行政执法中的法律问题。其次,探索建立良性的法律顾问选聘机制。省级环保行政部门可通过省法学会、省律师协会推荐,也可通过公开招聘的方式,选聘出一批业务实战经验丰富、熟悉环境与资源?;し煞ü婧驼叩穆墒θ搜?,优先考虑具有环境科学、环境工程、环境法学学科背景或具有从事环境法律实务经历的律师建立人才库,再采取招投标、集体评议、公示的方式,聘任合适的律师事务所作为常年法律服务顾问单位,明确和细化法律顾问的职责和义务,制定考核机制和滚动淘汰机制,切实为环境?;ぶ鞴懿棵虐押梅晒?,提供有效的决策参考。

  2014年7月,贵州省司法厅和贵州省环境?;ぬ餐闪⒘巳准摇吧拿髀墒Ψ裢拧?,通过各地律协的推荐,从全省挑选出三十五名执业经验丰富、综合素质较高,热心于环境与资源?;ち煊虻闹匆德墒ψ槌煞裢?,服务领域包括:参与生态文明建设的政策法规制定,提供法律咨询、论证意见;接受环境?;ぶ鞴懿棵诺奈?,就环境行政执法中的具体问题提供法律分析;梳理环境行政执法的程序,提示法律风险并制定风险防范预案等。服务团成立两年多以来,部分律师成员多次为贵州省环境?;ぬ?、贵州省环境监察局、遵义市环保局等行政执法部门提供法律咨询服务、专项法律服务、行政诉讼案件代理服务等,工作成效显著,服务团的影响力逐步扩大。

   2、建立法律顾问与行政机关法制机构的常态工作联系机制

市级以上人民政府环境?;ぶ鞴懿棵糯蠖嗄谏璺ㄖ苹?,专人负责法制工作,而市级以下环保部门法制工作则由办公室、环境监察机构,甚至是宣传教育中心工作人员兼办,主要工作包括解读环境法律法规和政策,受理群众举报、环境信访、转访和信息公开等,对于重大行政决策,复杂、疑难的环境监管执法问题,承办人员往往感觉吃不透、摸不准。外聘的法律顾问在处理涉诉涉访案件,提供非诉法律服务方面具有比较优势,但其劣势在于不熟悉环境行政监管体制,缺乏环境监测、环境标准、污染防治措施等方面的专业知识,无法判断污染产生的机理、特征污染物的排放标准、企业违法排污和超标排污的区别等情形。因此,加强法律顾问与法制机构工作人员的常态工作联系机制尤为重要,既发挥优势互补作用,又能从不同的视角分析问题、提出对策,再集思广益地解决问题。

3、发挥法律顾问推进重大环境决策程序法定化的积极作用

   2010年10月,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》国发〔2010〕33号文件,意见要求加强行政决策程序建设,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、法治化。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。

  重大环境行政决策需要汇总大量的有效信息和数据,系统地采用自然科学、环境工程、环境与资源法等跨学科、跨领域的研究和工作方法,作出科学合理的决策,才能使经济社会的发展与环境?;は嘈?。在此过程中,法律顾问应充分发挥积极作用,审查规范性文件的合法性、决策程序的合法性、参与风险评估调查,出具法律意见书,为行政机关作出重大决策提供有效的法律参考。

  4、建立健全环境法律专家咨询论证制度

  《环境?;しā返谑奶豕娑ǎ汗裨河泄夭棵藕褪?、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。在该法修改过程中,环保部提出:“政策—规划(计划)—项目”是经济社会发展的决策链,对该决策链的各个环节开展环境影响评价,是落实环境?;ぁ霸し牢鳌痹虻奶逑?。[2]由于环境与资源问题具有高科技技术背景、复杂的利益冲突、公众环境诉求不一等特点,对该问题的认识、理解与把握,应当建立在跨领域、跨学科的交叉视角上,省级环境?;ぶ鞴懿棵沤⒔∪易裳壑ぶ贫鹊耐?,可考虑组建环境法律专家组,集中智慧和凝聚共识,共同为地方人民政府把好经济、技术政策环境影响评价的法律关。

三、专业化、精细化的环境法律服务需求对律师提出的严峻挑战

机遇与挑战总是相伴相生?;肪撤煞袷谐∮创蠛没龅耐?,对律师们也提出了前所未有的严峻挑战。据全国律师协会的统计结果显示,大部分律师没有担任政府或行政机关法律顾问的执业经历,加之环境法律问题具有跨学科、跨领域的特点,环境法律服务对专业性和技术性的要求相对较高,很多律师对于环境行政管理与分级、分部门监督管理相结合的管理体制并不熟悉,也不了解环境?;ぶ鞴懿棵偶捌湮兄捶ǖ幕肪臣嗖旎沟幕股柚煤腿ㄔ鸹?,这在一定程度上造成环保行政机关不愿聘请外部律师担任其法律顾问的尴尬现状。

相较于民商事、刑事等传统律师业务而言,环境案件和行政案件的数量并不多,且诉讼成本高(主要指律师的时间成本和机会成本)、难度大,大部分律师更青睐于拓展熟悉的业务。加之环境资源法领域法律法规、技术规范、质量标准繁多,专业性较强,也难以吸引执业律师承办环境法律事务。以查处企业违法排污为例,环境律师不仅要熟悉企业的环境影响评价报告书(表),从中获取有效的信息,包括排污单位的生产工艺、特征污染物、排污口的设置、污染防治措施等;熟悉建设项目环境?;た⒐ぱ槭盏某绦?;熟悉环境质量标准、污染物排放标准,知晓COD、BOD、SS等专业术语及排放限值,分析判断企业排污行为系超标排污还是违法排污;熟悉环境监察机构现场检查程序、协助收集和固定有效证据;熟悉环境行政处罚程序、把握行政自由裁量权的幅度,才能综合判断环保行政部门拟作出的行政处罚是否事实认定清楚、程序合法、适用法律正确,并为其出具相应的法律意见,降低或避免行政复议或行政诉讼的法律风险。  

综上所述,随着政府及环境?;ぶ鞴懿棵牌毡榻⒎晒宋手贫?,专业化、精细化的环境法律服务需求与日俱增,律师们可以结合学科背景,执业经历、研究旨趣等加强环境资源?;しㄗㄒ档难?,通过参加专题培训会、研习环境资源典型案例、承办环境案件、参与环境行政执法部门的法律事务,努力提高承办环境法律事务的综合能力,才能抓住机遇,顺势前行。

  主要参考文献:

  1、俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版;

  2、信春鹰:《中华人民共和国环境?;しㄊ鸵濉?,法律出版社2014年版;

  3、王灿发:《中国环境诉讼典型案例与评析》,中国政法大学出版社2015年版。



[1] [德]克劳斯•迈因策尔:《复杂性中的思维:物质、精神和人类的复杂动力学》,中央编译出版社1999年版,第52页。

[2]信春鹰主编:《中华人民共和国环境?;しㄊ鸵濉?,法律出版社2014年版,第47页。


(市局法规处供稿) 编辑:邓浩

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